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人民政协协商民主法制化建设浅探
发布时间:2013-11-26??作者:陈 明??点击率: 2326
??? 人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国实行协商民主的重要组织形式。推进人民政协协商民主法制化建设进程,对于充分发挥人民政协作用,规范人民政协协商民主,建设社会主义政治文明,具有重大而深远的意义。
??? 一、人民政协协商民主法制化建设的基本要义
“法制”一词,从狭义上说,主要是指一种严格依法办事的制度。从广义上来说,是体现统治阶级意志,通过国家政权建立起来的法律制度以及由此建立起来的社会秩序。“法制化”,就是用法律去规范和约束社会行为,使一切的事情在解决的时候有法可依,依法执行,违法必究,执法必严。人民政协协商民主的法制化建设实质就是把人民政协协商民主的全部工作纳入法制化轨道,通过一定的制度设计和制度安排,实现人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化。制度化是指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系,要求参与成员共同遵守的办事规程或行动准则;规范化是指对人民政协协商民主的内容、形式、要求等作出明确的法律规定,对人民政协协商民主“干什么”、“怎么干”都有具体的要求和办法,以保证协商的实效;程序化就是指进行协商民主活动,开展协商民主工作时,在程序上保证先后秩序不被颠倒,真正做到有条不紊,防止随意性。制度化、规范化、程序化既互相区别、又互相包含,是对立统一的关系。制度化是前提,规范化是关键,程序化是条件。制度化包含规范化、程序化;规范化含有制度、程序的内容;同时,制度化、规范化又离不开程序化。从这一角度上来,制度化、规范化、程序化既是法制化建设的基本要求,也是法制化建设的主要内容,更是法制化建设的最终目的。
??? 二、人民政协协商民主法制化建设的重要意义
??? (一)、加强人民政协协商民主法制化建设是依法治国的迫切需求。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。健全社会主义法制,建立法治国家,是我国政治文明建设、政治体制改革的重要任务。人民政协作为协商民主的重要渠道,作为政治文明的重要内容,必须符合国家法制建设的总要求、总趋势。人民政协协商民主法制化进程必须根据实际需要和客观条件的可能,逐步将人民政协协商民主的方法和措施上升为包括法律制度在内的各种制度,将协商的程序、方法与内容以制度和法律的形式固定下来,使之成为具有稳定性、权威性、连续性和普遍适用性的规则,从而为人们积极有序参与政治生活打下基础。
??? (二)、加强人民政协协商民主法制化建设是发展民主政治的重要体现。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。中共十八大报告指出:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”人民政协协商民主法制化建设是发展民主政治,把协商民主具体步入法制化轨道的过程。人民政协协商民主法制化建设,将有利于巩固中国共产党的执政地位,确保党的方针政策更好的被群众掌握和接受;将有利于实现公民有序的政治参与,引导公民以理性合法的形式表达利益要求,维护社会稳定;将有利于把协商民主与选举(票决)民主结合起来,实现坚持中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。
??? (三)、加强人民政协协商民主法制化建设是人民政协履行职能的重要保证。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”要真正发挥人民政协在国家政权建设和大政方针的决策上发表意见,并使这些意见能进入决策的机制之中,就必须在宪法和法律中确立人民政协的地位和作用,赋予人民政协组成成员受法律保障的民主权利和遵循法律的依据,使他们依照法定程序参与国家政治生活,从而实现协商民主的经常化、规范化、法制化。只有这样,才能增强政协成员参与国家政治生活的法律意识和社会责任感,提高参政议政能力,更好地发挥人民政协政治协商、民主监督和参政议政的作用。
??? 三、人民政协协商民主法制化建设现状
??? (一)、人民政协协商民主法制化建设的基础。1949年9月,人民政协第一届全体会议召开,制定和通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》、《关于国都、纪年、国歌、国旗的决议》。《共同纲领》具有临时宪法作用,是新中国通过法律治理国家的伟大举措,是新中国追寻和迈向民主与法制进程的第一步,为新中国整个法律体系的逐步形成奠定了基石。1982年通过的《中华人民共和国宪法》序言中指出:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”1993年通过的《中华人民共和国宪法修正案》在序言中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定。虽然目前关于人民政协的法律表述只体现在宪法序言及散见于其他法律法规及法律性文件的零星规定,但在对我国立法具有指导作用的党的重要政策性文件中,对人民政协的规定越来越详细、具体。其中有党的全国代表大会报告对人民政协的总体论述,有《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等纲领性文件。各级政府部门也制定了支持政协履行职能的大量规章制度。同时,人民政协自身经过半个多世纪的探索和实践,《章程》经过多次修订后,制度化、规范化、程序化取得了长足进展,为人民政协协商民主法制化建设积累了丰富的制度资源。
??? (二)、人民政协协商民主法制化建设存在的问题。人民政协是协商民主的重要渠道,但政协工作一直是 “有章可循,无法可依”,从而影响了人民政协协商民主功能的发挥。一是人民政协的法律性质和地位未得到明确。在我国政治体制中,党的领导地位是宪法所确立的,人大是我国的权力机关,政府是人大的执行机关,他们在政治生活中的地位非常确定。但人民政协在我国政治生活中的地位,却是主要依靠宪法惯例和内部文件来维系。指导政协工作的,除了中央领导人的讲话、政协章程外,就是中共中央三个《意见》。国家根本大法《宪法》也仅在序言中有一句话谈到政协,对人民政协的地位、职能在宪法中几乎没有任何规定,政协具体在国家政治生活中要做什么及如何做什么,法律上基本是空白。而政协章程又是粗线条的、原则性的,可操作性不强,在实际工作中越来越受限于地方各级政协对它的“差异化解读”。政协工作如何搞,没有定说;其职能的准确界定、工作程序、委员的产生与管理、工作机构的产生和设置,全国各地五花八门,随意性很大。二是整体功能发挥受到制约。人民政协协商民主属于执政党政策调节的范围而不是国家法制调节的范围。虽然中共中央的《意见》和政协的《章程》对政协工作进行了规范,但这些文件都不具有国家意志和法律的普遍性、强制性、规范性、稳定性和社会约束力,不能取代法律的地位,因而执行起来有相当的难度。三是委员的合法权利得不到有效保护。政协章程规定,人民政协“依法维护其参加单位和个人按照本章程履行职责的权利”。中共中央也强调:要依法保护委员的监督权利。但是应该依什么法,目前并没有一个权威的法律条文可依。委员履行职务的合法权利受到侵害,如果提起诉讼,法院并没有相应的法律适用。现在有些委员在实施民主监督中受到阻扰、非难,这也造成缺乏讲真话、鼓励争论的氛围和委员发表不同意见的勇气。
四、人民政协协商民主法制化建设路径
推进我国人民政协协商民主法制化建设,是一项长期的、复杂的、艰巨的系统工程,绝不可能一蹴而就。这就要求我们必须要站在整体的高度,从宏观的角度来进行谋划和设计,抓好三个基础建设。
??? (一)、筑牢人民政协协商民主法制化建设的思想基础。人民政协协商民主法制化建设能否取得实质性成效,取决于执政党的执政理念,取决于全体社会成员的价值认同。只有执政党充分认可人民政协在社会主义协商民主中的重要作用和地位,才会有力推进人民政协协商民主法制化建设;只有人民群众对人民政协的特点和价值有更全面深入的了解,才能真正实现公民的有序政治参与。因此,必须在中国共产党的领导下,通过各种有力措施加大宣传教育力度,提高人民政协协商民主的社会影响力,形成全党全社会的共识。既要形成以人民政协为主导、宣传部为主体的分工合作的人民政协协商民主宣传教育责任体制,对人民政协协商民主工作和建设政治文明中的重要方针政策、重要事件活动大力宣传普及,建立起稳定有效的宣传教育机制;又要使各级政协充分发挥自身优势,宣传政协相关的理论和政策,使更多的人了解政协协商民主的重要性和必要性。
??? (二)、构建人民政协协商民主法制化建设的制度基础。就目前的实际情况来看,在我国推行多年的人民政协领域,已经存在着许多成熟的制度,这些制度以宪法为根本依据,包括中央文件、《中国人民政治协商会议章程》和各地方文件、人民政协各级组织规章制度等;不仅是我国人民政协协商民主法制化建设的制度储备,也是推进我国人民政协协商民主法制化建设的现实基础。因而,我们不仅有必要在宪法、法律条文和法规条例等文件中对政治协商制度作出规范性的规定,而且还必须制定出一些关于人民政协制度的专门的法律、法规,以法律的形式来规范人民政协协商民主的内容、形式和程序;确保人民政协协商民主活动在宪法允许的范围之内发挥作用,确保人民政协协商民主的合法权益不受侵犯。
  (三)、坚实人民政协协商民主法制化建设的理论基础。理论研究是制度建设的基础。加强人民政协协商民主法制建设,必须有相应的理论作先导和铺垫,否则,制度建设就不会有明确的发展方向和目标。研究如何发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,如何体现协商民主的真实性、广泛性和包容性等,如何进一步完善以宪法和政协章程为核心的人民政协制度体系建设,加强对人民政协进一步入宪和人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的法理依据的研究;如何进一步将人民政协履行职能与党委、人大、政府办文办事规则协调衔接,切实把政协协商成果纳入决策程序,提高政协协商的实效性;如何更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,突出特点,避免重叠等问题,迫切需要我们在理论层面进行深入探讨,从而为法制体系建设打下理论根基。